2017年10月23日，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办会同有关部门研究制定的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》以发改价监〔2017〕1849号文件印发。

这是个什么文件？与交通运输行业有关系么？

《实施细则》

《实施细则》是根据2016年6月1日《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）制定的。国务院《意见》明确要求发改委等部门“抓紧研究起草公平竞争审查实施细则，进一步细化公平竞争审查的内容、程序、方法，指导政策制定机关开展公平竞争审查和相关政策措施清理废除工作，保障公平竞争审查制度有序实施”。

而这一制度，最早是2015年3月中共中央、国务院《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中提出的。

建立公平竞争审查制度的目的，是规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

国务院《意见》要求从2016年7月起，国务院各部门、各省级人民政府及所属部门在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查，各省从2017年起在本行政区域内逐步推开。

《意见》发布后，执行公平竞争审查制度的情况似乎并不是很好。一些地方、部门也“制定”了公平竞争审查制度，但大多是依葫芦画瓢，照搬照抄，操作性不强。实践中估计也是走走过场。

《实施细则》细化了审查机制和程序；对审查标准，也就是国务院《意见》中的十八个“不得”列举了具体情形；还进一步明确了社会监督和责任追究。

虽然连部门规章都算不上，但因为是国务院授权制定的。所以《实施细则》比较牛。

可能的问题

交通运输主管部门及所属的法律法规授权的管理机构，都在制定大大小小的一些行政规范性文件或有关政策措施。需要经过公平竞争审查的七类政策措施，交通运输行业多与之有关。

交通运输行业存在一定特殊性，也是涉嫌行业壁垒、地方保护较多的行业。

在市场准入和退出标准方面，有的地方或明或暗设置了引起争议的道路运输市场准入条件，例如规定必须是企业才能提出道路运输经营许可申请，在没有法律法规依据的情况下排除了个体经营；还有对不同所有制的经营者实行差别化待遇，对国有企业青睐有加，实施“国进民退”；有的地方未经公平竞争程序就授予特定企业特许经营权。

在商品和要素自由流动标准方面，在招标投标活动中，设置些不利于某些潜在投标人的招标条件，特别是限制外地投标人参与的门槛，有的干脆就量体裁衣搞“萝卜招标”。有倾向性歧视性财政补贴政策也较为常见，“肥水不留外人田”。

在影响生产经营行为标准方面，管理机构引导经营者串通定价、行业协会组织价格联盟的情况时有发生。

网约车……

在网约车这个热点领域就更为热闹。

今年6月，北京大学竞争法研究中心举办的专题研讨会上，有群包括多名国务院反垄断委员会专家咨询组成员在内的专家，就对各城市出台网络预约出租汽车经营服务管理实施细则提出了质疑。在对77个城市的网约车细则进行“公平竞争审查”后，他们的结论是：普遍存在违背“18不准”的条文。少的，违背一两条；多的，全部违背。

实际上早在2016年，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台、北上广深杭等地的网约车细则还在征求意见的时候，中华全国律师协会行政法专业委员会、天则经济研究所城市发展研究中心等一些机构和专家，就接二连三提出了地方细则有关条款有悖于国务院《意见》的问题。

专家的意见有时要听取，但也不能全听。他们可能太过仙气不大接行业的地气。还可能是受某些利害关系方的影响。

当然这无论如何是件好事，起码是给交通运输管理部门打开了思路，给部门提了个醒：别忘了公平竞争审查工作。

交通运输市场……

交通运输市场，存在着门槛过低造成过度竞争的问题。集约化程度低，市场主体分散，利润率不高推出成本却不低，如在道路货物运输行业。对此行业管理部门出于安全秩序等目的，实施一些规范市场的政策措施无可厚非。同时交通运输市场也确存在行业壁垒、地方藩篱，例如在旅客运输、交通工程建设领域，这既有市场化不充分的原因，也有起点高的问题，还有近年来“国有化”返潮的影响，特别是在城市公交客运领域。

最近数年，随着资本大量涌入交通运输行业，一些企业为了攫取垄断利益，借助互联网，在交通运输领域明目张胆实施不合法、不公平、不正当竞争。耐人寻味的是，这股违法势力被有关反垄断执法部门、一些反垄断理论研究专家有选择地忽略了。

限制政府权力，在当前统一市场基本形成、竞争环境比较有序的背景下非常必要。但对具体事务，究竟是放还是管，要放到现实中权衡。同时，针对市场竞争产生的负外部性，交通拥堵、空气污染、消费侵权……政府也不能束手无策。看似对市场的“公平”，实际是对全社会的不公平。在某个特定领域、特殊时期，政府市场管制的手必不可少。例如，对“野蛮”的网约车、“疯狂”的共享单车。

那就审查吧

五部门《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》的出台，把公平竞争审查这事摆到台面上了。公平竞争审查制度该落地了，该认真对待了。

首先是研究制定行业相关公平竞争审查制度细则，形成统一标准。各地交通运输市场政策措施，虽然各有差异，但更多的是共性问题。《实施细则》虽然号称“细则”，但一旦应用到具体工作，还是比较“原则”。在进行公平竞争审查时，很可以因为理解不同而得出不同审查结果。而这又会引起舆论的非议。行业高层应尽量统一尺度，指导全行业开展公平竞争审查。

还要与相关部门沟通，厘清有关具体问题。《实施细则》中其实还有很多的语焉不详，极易产生歧义，在交通运输市场中如何适应仍是问题。例如“一般竞争性领域”的判断、招标竞争中“歧视性条件”的界定等等都需要明确。一些细节问题也需要更加清晰：对于限定经营区域的行政许可，应当禁止异地经营，以实现许可的目的、开展许可后监督的需要；对于到外地驻点经营的经营者，应当依法在经营地设立分支机构，以便落实属地管理。另外，《实施细则》中的“例外情形”也是抽象而含混，需要结合交通运输行业的实际加以明确。

最后还是要认真开展审查工作。有权制定政策措施的交通运输主管部门及管理机构，都要遵循基本流程进行审查，形成书面审查结论。行政决策本来就要进行合法性审查的。这两者完全可以结合。遇到问题的，咨询反垄断执法机构，提请公平竞争审查联席会议协调或者提交上级机关。政策措施实施后，还要进行后评估。这也是科学决策和规范性文件管理的要求。干法制工作的多辛苦一点儿。

审查的程序必须得走。实体审查可能是观点之争，程序履行不到位就是态度问题了。更何况，不进行审查还有可能被追责呢。